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劉鋒:關于中國碳達峰、碳中和實現路徑的頂層設計

2021-8-10 13:21 2315 0 來自: 北極星環保網
簡介
【汽車碳中和】綠色生態建設將是我國未來三十年經濟高質量發展的主要引擎之一。我國為應對氣候變化展開的各項工作面臨的首要挑戰是需要一個更加清晰化、透明化的、起總領作用的總量指標體系。從2021年開始,隨著各國 ...

【汽車碳中和】綠色生態建設將是我國未來三十年經濟高質量發展的主要引擎之一。我國為應對氣候變化展開的各項工作面臨的首要挑戰是需要一個更加清晰化、透明化的、起總領作用的總量指標體系。

從2021年開始,隨著各國經濟刺激政策初見成效,貿易水平與消費者信心逐步走出新冠疫情帶來的陰影,中國將迎來新的增長周期。而綠色生態建設作為我國十四五規劃的重要章節,將是未來三十年經濟高質量發展的主要引擎之一。

為明晰發展路徑,本文將從縱向上依據從總量政策到市場結構的思路,橫向上對比國際國內碳中和的發展狀況,試圖回答以下幾個問題:怎樣將不受約束的環境污染成本內化為市場內生變量?碳稅和碳交易怎樣結合才能實現更加高效的排放權定價機制?歐美起步較早的國家有哪些經驗值得借鑒?過去中國的碳市場試點有什么成果?市場的有效性需要什么關鍵措施得以保障?以探索一條具有中國特色、符合中國實際發展狀況的碳達峰與碳中和道路。

一、我國應對氣候變化的頂層總量設計

我國為應對氣候變化展開的各項工作面臨的首要挑戰是需要一個更加清晰化、透明化的、起總領作用的總量指標體系,以便后續分解出微觀目標,指導各部門開展可度量、可計算、可考核的任務。

我國在2020年12月12日氣候雄心峰會上進一步提出了中國應對氣候變化的幾項總量目標:到2030年,碳排層面,單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右;碳匯層面,森林蓄積量將比2005年增加60億平方米;新能源層面,風電,太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。

為了達成上述目標,削減碳排放的方式主要有兩種:一是從消費端通過限額壓低需求;二是從供給端提升新能源供給達到新的市場平衡。降低需求可能以犧牲經濟發展和社會不良反應為代價。依照前中國人民銀行行長周小川的預測,今后中國的低碳發展將主要依靠能源供給的改革。而生產端的結構性調整,無論是現有化石能源的減排還是新能源的研發推廣,都需要公共部門和私人部門的共同投資。由于公共財政資金總量、反應效率和風險承受能力有限,低碳發展更需要引導大量民間投資參與,這就需要宏觀層面提供清晰的碳排放總量數據,以提振投資者信心、協助參與者決策。

在此過程中,除去國內公共和私人投資的努力,中國在國際碳中和浪潮中也需謹慎選擇總量目標的表達方式。過去認為,排放權在當下技術條件內約等于發展權,因此主要強調排放強度與GDP的關聯,強調發展中國家的地位,強調均值而非總量,強調累計而非當下碳排放。即便模糊的表達有助于增強政策的靈活性和增大調整空間,但容易錯失參與新能源和全球低碳布局的時間窗口,并不利于在新的競爭格局下確立大國地位和加強國際聲望。同時,基于我國當下的能源結構和發展進程,強硬減排亦可能遏制發展動能,制約經濟發展。因此,頂層設計還需兩相權衡,兼顧國內外現階段思想意識和潮流,更靈活審慎地選擇統計方法,測量和評價指標,并進行適當的宣發表達。

2030年減排目標計算得出的投資總量由于統計口徑不同而眾說紛紜。引用較多的數據表明2005年碳排放規模在55億噸上下,2020年碳排放約為100億噸,以2020年為基年,考慮到不同的預估GDP增速,2030年的碳排放水平可能在101-111億噸左右。根據我國環境與發展國際合作委員會計算,今后為實現“碳中和”目標將會為我國帶來約為138萬億元的投資機遇,其中2021年到2030年的綠色投資需求約為22萬億元,2031年至2060年的綠色投資需求約為116萬億元。為提供清晰的政策導向和激勵,我國仍在進一步清晰化投資總量并建立相關參數,指標體系,以及計量、測算的框架。

二、碳定價機制:碳稅與碳排放權交易

合理的政策機制是科學有效地落實頂層計劃,引導生產端與消費端能源結構轉型的關鍵。目前各國控制溫室氣體排放的政策大致分為三類:行政控制型、經濟刺激型、宣傳鼓勵型。其中,從上至下分配的命令宣傳可能難以落實,而經濟刺激型手段由于較為靈活且可持續而廣受青睞,碳定價機制就屬于此類。碳定價可以將商品市場不能解決的環境污染帶來的負外部性內部化到市場范圍內,從而達到社會效益最大化。為此,溫室氣體排放者應為排放權支付一定費用,從而補償其他經濟部門損失的福利——這個過程被稱為碳定價。

碳定價機制一般分為碳稅和碳排放權交易體系。碳稅不需要太復雜的市場產品和交易規則設計,由政府指定碳價,由市場決定最終排放水平,因此管理、運行成本相對碳交易要低很多。而且碳稅作為政府稅種之一,對企業而言相對固定,便于做好減排安排,對政府而言可以增加收入,用于投資開發新減排技術。然而,碳稅的缺點也很鮮明:不僅國內層面很難確定最終的排放量,不易確定資源配置是否高效和及時,國際層面也很難建立起跨國市場,反而可能鼓勵貿易保護主義和產業外流。

另一種碳定價機制是碳交易市場。在此類制度下,政府確定最終排放水平,由市場來決定碳價,故碳價大小是不確定的。此外,碳排放權作為一種市場可交換產品,具有金融的天然屬性,能夠吸引銀行、基金、企業更多參與,提高資源配置的效率。但是,碳交易作為一種人為設計、控制的市場,存在著高昂的監管成本和道德風險。由于碳價格的波動性,一旦產品金融化則對金融風險的監管能力提出了較高的要求,因此碳交易比較適合金融市場發展比較成熟的國家和地區。

從應用場景來說,碳稅政策更適用于管控小微排放端,碳排放權交易體系則適用于綜合管控排放量較大的企業或行業,因此協同使用這兩種政策,可在覆蓋范圍、價格機制等方面起到良好互補作用。我國目前暫未明確出臺碳稅政策,但各界已有討論。周小川認為,在新冠疫情和全球金融危機之后,各地區財政赤字和債務已經非常高,碳稅帶來的收入可能被挪用平衡預算,因此碳稅應被定義為目的稅。目的稅的收入必須用于特定的減排支出,具體價格可以參考碳交易市場,從而保持價格信號的一致性。碳交易可以與碳稅兩相結合,整體上通過碳交易市場達成大規模的平衡,作為補充和宏觀調控手段,將碳稅收入用于規模較小、目的明確、風險可控的投資項目。

三、國外碳交易市場建設經驗

截至目前,已有60多個國家和地區設立了碳市場。盡管全球還未形成統一的碳交易市場,但各地區不同碳市場之間已經開始嘗試連接。這些區域GDP總量約占全球的54%,人口約占全球的三分之一,覆蓋了16%的溫室氣體排放,其中各個領先市場的成功經驗可以作為我國后續碳市場建設的重要參考。

歐洲碳市場是應對氣候變化的領導者,其政策設計趨嚴且在近年逐漸走向完備,已建立了相應配套機制、并逐步開展了國際碳市場的對接。2005年依據歐盟法令和國家立法建立的歐盟碳排放權交易體系(The EU Emissions Trading System,EU-ETS)一直是世界上參與國最多、規模最大、最成熟的碳排放權交易市場,市場規模達到1,690億歐元左右,占全球碳市場份額的87%。其減排效果也同樣明顯。截止2019年,歐盟碳排放量相對1990年減少了23%。目前歐盟碳市場已經進入第四個發展階段,從各個方面評估,可以看出碳交易市場逐漸發展成熟:金融機構參與廣泛,各類服務與碳衍生品種類豐富且交易活躍;配額總量加快減少,并且取消了抵消機制,進一步減少了配額數量;形成了穩定的處罰機制和市場儲備與預存機制;一級市場的碳配額分配方式從免費分配向拍賣過度。

在美州,加州總量控制與交易計劃(簡稱CCTP)后來居上,成為全球最為嚴格的區域性碳市場之一。益于完備的碳交易機制體系以及配套的綠色產業激勵政策,CCTP兼顧了碳減排與經濟發展,2005-2017年加州與能源相關的二氧化碳排放減少了6%,而GDP增長了31%,顯著高于同期美國全國GDP增速。同時,投資于氣候友好項目給經濟社會帶來的效益是其成本的五倍。以對企業的效益為例,特斯拉在2020年的財報中,得益于出售碳積分帶來了兩倍于凈利潤的15.8億收入,首次實現了年度盈利,充分證實碳交易對企業轉型的促進效果。加州的成功經驗首要基于明確的法律和行政命令約束,其次,它針對不同行業有側重的分配機制對碳市場的平穩運營起了重要作用:比如為遭受貿易沖擊的工業免費發放,緩解企業減排壓力,同時給配電行業免費發放抑制電價過度上漲。上述措施結合拍賣最低價限制、政府配額預留策略、政府公開操作策略、綠色產業激勵策略等,打造了高效靈活的市場機制,值得我國借鑒。

四、國內碳交易市場發展現狀

我國碳交易2021年正式踏入全國統一市場的進程,此前各個碳交易試點成果各異,總體可大致劃分為三個實驗階段:2005至2012年,主要參與國際區域清潔發展機制(CDM)項目;2013至2020年,在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建八省市開展碳排放權交易試點;2021年后,進入全國碳交易階段。盡管中國在試點階段試點數量較少,但試點覆蓋的碳排放總量規?捎^,僅小于歐盟碳交易體系。雖然交易活躍度有限,政府方面分配管理辦法仍在摸索,企業方面由于專業人才匱乏響應度不高,但仍然提供了不同經濟結構和資源稟賦條件下,施加不同政策的寶貴的經驗(如圖1所示)。

全國統一碳市場在2020年下半年轉入快車道。12月25日,生態環境部正式頒布《碳排放權交易管理辦法(試行)》,明確規定了機構設置,并印發配套配額分配方案以及重點排放單位名單,在電力行業正式啟動了第一個履約周期,中國碳交易從試點走向全國統一。其后2021年3月30日,生態環境部發布《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》(征求意見稿),對全國統一碳市場框架進行了全面、系統的規定,后續又陸續組織制定了《碳排放權登記管理規則(試行)》《碳排放權交易管理規則(試行)》和《碳排放權結算管理規則(試行)》。

我國碳交易體系自下而上進行統計,對納入配額管理的生產機組所產生的碳排放進行計算,從企業到當地政府逐級上報到國家生態環境部,最終加總確定體系碳排放上限。體系最初僅覆蓋發電行業,未來將逐步納入鋼鐵、有色、石化、化工、建材、造紙、航空等其他行業。溫室氣體當前僅納入二氧化碳。

圖1:我國碳交易體系

碳排放的額度是排放企業獲得的特定時間內的溫室氣體排放許可權,通常以“噸二氧化碳當量”為單位,常與標準煤當量線性關聯。我國對重點排放單位發放碳排放配額,包括免費分配和有償分配兩種方式,與歐洲市場相同,初期以免費分配為主;2018年產量數據、設定差異性單位碳排放量參數,通過免費配額激勵企業在歷史排放的基礎上逐步減排,后期根據國家要求逐步引入并擴大有償分配比例。重點排放單位足額清繳碳排放配額后,仍有剩余的可以結轉使用,也可以出售依法取得的碳排放配額。此外,考慮到化石能源不可能完全排除,抵消機制是在碳達峰后實現碳中和的重要手段。國家鼓勵企業事業單位實施可再生能源、林業、甲烷利用等項目實現溫室氣體的替代、吸附或減少,經過核實并登記的溫室氣體削減可用于抵消一定比例的碳排放配額清繳。與此同時,《暫行條例》明晰了政府部門和審查機構的職能和責任,為配額發放建立了可執行的標準和獎懲措施。

五、碳市場建設的展望與建議

由于各省之間地理環境,產業結構,經濟發展現狀差異較大,雙碳政策的實施力度在地區之間也應設置有差異的合理區間(如圖2所示)。我國2030碳達峰目標,并不要求所有省市同時實現碳達峰,有條件的低碳地區可以率先實現碳達峰進而提前轉向碳中和目標,帶動排放量較高的地區逐步減排,從而從整體上達到全國峰值。2021年七月建立的全國統一碳市場將極大促進各省市之間實現聯通,為企業決策提供清晰且長期的碳價格信號,也將引導更多資金有序流入各省綠色產業。

圖2:我國各省人均碳排放及GDP

在此轉型過程中,行業的協調共進極為重要。減碳與替代都將增加企業的額外成本,如果不同的行業之間、同行業的不同企業之間不能協調共進,會造成不作為企業搭便車反而節約成本的現象,從而導致劣幣驅逐良幣的惡果。因此,具體到行業的指導性政策和強約束制度需要在碳中和推廣的早期盡快完成。

產業的減排份額需要通過改變企業決策方式落實。政府須首先明確減排目標,在一級市場將初始碳排放權分配給納入交易體系的產業。減排成本較低的企業給予經濟激勵,會首先嘗試減排并將多余排放權出售給成本較高的企業,以便后者降低自身排放帶來的成本,從而達到社會整體效益的最優。為使碳交易制度行之有效,碳價應當處于緩步影響企業微觀決策的合理區間內,促使企業有動機規避超額排放的成本并追求減排收益。價格偏低、政策偏向溫和不利于刺激市場反饋,而過于強勢的推進會增加高碳排放行業的經營壓力。

綠色理念的推廣可以協助企業兼顧減排速度與穩定性。從消費端而言,企業綠色生產的部分成本會最終轉嫁到消費者身上,只有消費者同步認可綠色理念,愿意為綠色生活支付更高的費用,才能完成從生產到消費的產業結構綠色轉化。從融資端而言,需要大量認可綠色理念的投資者支持企業的技術創新和產品推廣,從而降低轉型對社會的影響,減小需求端承受過多成本轉嫁的壓力。

在碳市場賦予了溫室氣體排放權的稀缺性,使配額擁有經濟價值后,需要制定科學而嚴格的分配排放額度。由于綠色理念仍在推廣階段,市場的有效性需要分配制度與激勵制度的扶持,過度嚴苛或松散的管理都會導致市場價格達不到有效區間,從而使碳交易市場失靈而導致資源錯配,無法達到激勵企業減排的效果。在碳中和概念推廣早期,減排政策應從嚴為主,對拒不參與市場也未完成減排任務的企業處以高額懲罰,敦促市場形成習慣,將碳價和排放成本內化入企業決策。對比碳市場的調控與貨幣市場,碳市場擁有更多可用的工具,也有較多可參考的海外經驗,只是無論監管方還是市場都需要逐步學習,積累經驗。應接納合理的試錯成本,對碳市場的長期發展抱有信心。

豐富的碳金融產品將有效提高排放權的流動性,從而促進碳市場的效率。有了充分的流動性,才有準確的價格信號。倘若參與市場的2000多家企業僅在某個約定時間段內進行交易,交易的總量將非常有限。為擴大流動性,需要允許金融機構豐富金融產品創新,但與此同時也應注意規避隨之而來的金融風險。根據全球經驗,碳市場現貨交易規模較小,衍生品交易已占到碳商品交易的90%以上。碳期權碳期貨是碳交易市場的重要組成部分,有利于提高市場定價的有效性,我國應在碳市場建立完善后,逐步引入碳期貨碳期權等金融衍生品。根據數據預測,2021-2030年平均資金缺口約2.7萬億,在碳達峰后還會逐步擴張。因此綠色金融服務也將在吸引私人投資,補全公共投資缺口,傳播綠色消費理念方面發展重要作用。

廣義上的金融市場同樣也有促進價格信號傳導的功能。央行可以通過貨幣政策助力雙碳實現,推動商業銀行定向釋放成本更低的綠色貸款,通過風險評估釋放綠色資產更容易作為抵押品的信號。將碳排放成本從廣義上融入金融市場的考量,形成碳交易之外的碳價傳輸機制。

為實現上述諸多設想,信息披露在碳市場建立的各個環節都至關重要。在全國的總量和分行業計算時,只有建立完備的數據庫,才能明晰目標設立的時間、總量和路徑,才能分地區分行業差異化進行降碳工作,并因地制宜給予扶持和激勵;金融機構也應當普及碳軌跡概念,積極督促客戶披露財務以及非財務數據,跟蹤客戶資產的事前事后碳排放表現;對于不愿披露,在商業機密上較為保守的企業,政府為市場安全的考慮,可以適當介入,以建立完善的信息數據統籌系統,確保數據安全。

六、結語

對于我國而言,歐美減排路徑是重要的參考。但目前成功的國際減排經驗大多出現在較為發達的經濟體中,也需要在較長的時間觀察到。發展中地區倘若無序地推進減排計劃,帶來的短期損失可能高于收益。同時,作為推廣早期的前車之鑒,碳市場因為配額過;蛉鄙僬{控措施導致的價格暴跌、市場失靈的問題值得警惕。中國由于對低碳概念的認識程度仍待發展,專業人才稀缺,碳交易價格較低,市場失靈也是推廣階段可能出現的正,F象。后續逐步明確總量、出臺上層法律政策、提高拍賣比例、建立用于穩定價格的儲備機制,將助力碳價抬升到合理區間,使碳市場發揮良性的調配作用。在此基礎上,制定的碳稅也可以進一步定向協調各產業發展和轉型。

目前市場對碳中和概念興起了一時之熱。應當注意的是,碳中和理念本身只是高質量發展的助推器,減碳目標的落實需要市場從理念深入到行動,帶動各企業協同外部環境優化內部管理,注重長期利益與社會和諧,從而在宏觀上形成正外部性,也就是相互促進的合力。只有當市場健全,價格趨于平穩,投資者信心穩定,形成全行業共識,碳中和對于經濟發展在長期下的促進作用才能被完全發揮。



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